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上億濕地修復項目被訴,社會組織如何發揮監督職能

2021/07/06 11:09公益時報 馬興帆

  5月24日,北京市朝陽區自然之友環境研究所(以下簡稱“自然之友”)向南京市中級人民法院提起一起生態破壞環境民事公益訴訟,并在提交訴訟材料的當日獲得立案。涉訴項目是“連云港市連云新城藍色海灣基礎工程”、“連云港市藍色海灣整治行動項目——連云新城岸線修復工程”、“連云港市藍色海灣整治行動項目——連云新城濱海濕地修復項目”(以下統稱為“藍色海灣”項目)。

  起訴書顯示,“藍色海灣”項目由連云港金海岸開發建設有限公司負責開發建設,名為“海岸帶生態保護和修復工程”,實是以犧牲自然岸線和濱海濕地為代價的開發建設。工程建設正在破壞多種國家重點保護野生鳥類的重要棲息地,并導致“藍色碳匯”生態功能的永久性喪失。由南京師大環境科技研究院有限公司編制的環境影響評價報告則存在“關鍵內容遺漏”“數據結論錯誤”等“弄虛作假”情形。

  自然之友將上述兩家公司訴至法院,要求相關項目立即停工,由連云港金海岸開發建設有限公司消除生態破壞影響,并對已破壞區域進行生態恢復。

  自然之友是如何參與進這起案件的?為何最終會選擇公益訴訟途徑?社會組織能以什么方式參與監督建設項目的環境影響?基于此,公益時報記者聯系到自然之友法律與政策倡導團隊,一名何姓本案代理人(以下簡稱為“自然之友代理人”)接受了采訪。

  自然之友:我們最大的訴求

  是停止破壞濱海濕地的建設行為

  “基礎工程有個很大的問題,是環抱堤,目前將修建完成。岸線修復工程則涉及將灘涂填埋后鋪設人工沙灘,也已經開工。這些建設行為會影響濱海濕地的自然生態功能。”自然之友代理人介紹道。

  據了解,沿海灘涂是近海水生動物和水鳥的重要覓食地。高潮漫灘時,小魚游上灘面食餌,低潮時水鳥降落覓食。而“藍色海灣”項目計劃建設兩道超過4公里的環抱式潛堤,設置橡膠壩,堤壩頂高程為5.0m(低于平均大潮高潮位約30cm),并通過清淤、補沙方法將長約4.8km的現狀硬質駁岸改造為沙質海灘。

  自然之友起訴材料認為,正在建設的人工魚礁、環抱式潛堤,以及灘涂濕地填埋、內湖修建、林木種植、生態廊道修建等,將導致水鳥的覓食地和高潮停歇地大面積喪失。

  記者注意到,《連云港市連云新城藍色海灣基礎工程海洋環境影響補充報告》沒有對鳥類進行環境影響評價,并表示淤泥質海岸“大面積出露,難以形成碧海藍天、綠水白沙的濱海景觀,影響了連云新城的濱海城市品質”。

  《連云港市藍色海灣整治行動項目連云新城岸線修復工程海洋環境影響報告書》具有涉及鳥類環境影響評價內容,表示“收集了2016年至2018年調查數據,并于2020年1月份在連云新城附近海域進行了實地調查”,記錄到國家Ⅰ級重點保護鳥類1種,國家Ⅱ級重點保護鳥類1種,近危(NT)物種2種。

  但自然之友對這些數據存疑。起訴書顯示,這里是東亞-澳大利西亞遷飛區遷徙水鳥的重要覓食地和高潮停歇地,至少有5種國家一級保護野生動物、7種國家二級保護野生動物和15種全球受脅或‘近危’物種。關于報告結論——“導致鳥類覓食地有所減少(減少面積151.7356公頃),但通過西側生態濕地區建設、臨洪河口濱海濕地修復等方式來重新打造鳥類高潮棲息地和覓食地(修復面積289.1117公頃)”,起訴書同樣作出反駁:“生態綠廊、生態植草溝所在的區域原本就是水鳥的棲息地,不但沒有補償喪失的自然棲息地,而且生態綠廊、生態植草溝的建設反而對鸻鷸類水鳥的自然棲息地造成嚴重破壞。”

  據介紹,自然之友跟進此案已久,多次通過信息公開等方式向政府部門申請獲取項目材料,并同步開展實地調查、征詢專家意見等工作,隨后依法向多個政府部門遞交建議函。自然之友指出,項目建設可能造成嚴重的生態影響,應當重新評估項目建設對于高度依賴案涉濱海濕地鳥類的生態影響。連云港市自然資源和規劃局和連云港市生態環境局先后對建議函反饋處理意見,表示將對“藍色海灣”項目進行部分調整,調整內容包括將原計劃修建的橡膠壩改為水閘,保留生態棧道和兩側的生態綠地建設等。但自然之友認為,調整后的方案依然不足以消除項目建設對破壞候鳥棲息地的重大風險。

  “更重要的是,項目一直沒有停工,繼續建設可能造成重大、不可逆的生態影響。最終,自然之友選擇向法院提起公益訴訟。”自然之友代理人說道。

  項目總投資超18億,

  獲中央財政3億支持

  記者注意到,2020年11月,《經濟日報》刊發的一篇文章《江蘇連云港:實施“藍色海灣”整治》顯示,江蘇連云港市城建控股集團在建連云港“藍色海灣”整治項目將于2022年6月完工,同時城建控股集團的金海岸公司總工辦主任劉艷雙提到:“在完成岸線修復和地形再造之余,將不斷完善項目技術方案,持續進行濱海濕地維護與管理養護,確保灣內潮間帶能夠隨著潮汐露出海面,為海量遷徙候鳥營造廣闊的覓食空間。”

  這是否意味著,連云港金海岸開發建設有限公司知悉工程對灘涂和鳥類覓食造成的影響,并計劃后續新增施工方案以進行修復?為了解更多情況,記者撥打了連云港金海岸開發建設有限公司的總機電話,工作人員表示“領導出差了”,將轉達情況后反饋。但截至發稿日,記者未從連云港金海岸開發建設有限公司收到回復。

  隨后,記者聯系了本案被告,即負責編制“藍色海灣”項目環評報告的南京師大環境科技研究院有限公司,但其在公示信息里提供的固定電話顯示為空號。經輾轉,記者聯系上其中一份報告——《連云港市連云新城藍色海灣基礎工程海洋環境影響報告書》的編制負責人張益民,但對方表示“暫時不方便透露”。

  公開信息顯示,連云區2017年上報并獲批的《連云港連云新城藍色海灣保護與利用規劃》提到,藍色海灣規劃總范圍的面積達14.18公里;“藍色海灣”項目的基礎工程、岸線修復工程、濱海濕地修復工程均已開工建設。其中,海洋環境影響評價報批稿分別顯示,基礎工程和岸線修復工程的計劃投資為85562萬元、84853萬元;連云港市發展和改革委員會的批復顯示,濱海濕地修復工程的計劃投資為13470萬元。綜上,三個工程的計劃總投資超過18億元。

  2017年10月、11月,基礎工程依次完成第一次、第二次海洋環境影響評價公示;2019年8月,岸線修復工程也完成第一次、第二次公示。值得注意的是,在岸線修復工程進行環評公示前,連云港市剛剛申報“連云新城藍色海灣整治行動項目”的實施方案以參與全國評審,并獲得來自中央財政、總額達3億元的資金(分期發放),其中岸線修復工程正是方案的一部分。在第二次公示結束后,也就是9月,岸線修復工程發布了施工招標公告,注明“資金已落實”,工程預計總價82800萬元。

  為獲取更多關于連云港濕地的信息,記者與環保人士取得聯系。中國野生動物保護協會、讓候鳥飛志愿者范博多年從事生態環保工作,每年都去連云港濱海濕地考察。他告訴記者,連云港的灘涂質量在全國相對優質,是多種水鳥遷徙至澳大利亞途中的重要覓食地。它也是當地著名的觀鳥點,每年有大量組織和個人在這里開展工作。2017年,連云港濕地還成功入選世界遺產地預備清單,但后來被除名。

  范博表示,自己很反對在此開發建設,去年在環保圈也聽到許多反對聲。“它會減少潮汐,還將大片好好的灘涂變成沙灘,直接將生態環境給破壞了,影響鳥類生存。鳥類是有感知的,一旦發現環境變了,它們可能再也不來了。而如果沒有在這里停留,補充夠能量,它們還可能在遷徙途中死去。”

  連云港開展大型建設項目,在環境影響評價方面是否足夠科學、合理?記者注意到,早在2019年6月,江蘇省組織召開了《連云港市藍色海灣整治行動項目實施方案》審查會,邀請有關專家對實施方案進行了審查論證。對此,在環境影響評價報告同樣也有提及:“會議認為,實施方案已按照自然資源部和財政部的評審建議進行了修改完善,內容全面。實施方案和2019年度績效目標申報表經江蘇省自然資源廳和江蘇省財政廳審核通過,申請自然資源部和財政部予以備案。”

  但一名不愿透露姓名的海洋科學工作者向記者表示,從科學評估的角度而言,“藍色海灣”項目的規劃至少應涉及對泥沙淤積量的評價,并針對特殊淤積環境,設計對應施工模型,以打造科學的、生態的優良環境。但這些均未在報告里體現。

  “目前已經開工。施工應注意實時跟蹤周邊海洋環境相應數據,調整建設方案,以盡可能減少對環境的影響。但這點也沒有看到。”該名海洋科學工作者提到,“方案調整會涉及多方利益,我想他們不太可能調整。但如果不調整,對環境造成不可逆轉的影響,將來建設方的美好設想也是實現不了的。”

  為了解連云港當地政府部門對建設項目的意見,記者多次撥打江蘇省林業局、連云港市林業技術指導站在官網注明的電話,但始終無人接聽。

  個人或社會組織,

  如何發揮監督職能?

  通過自然之友,記者了解到多種監督建設項目的常用方式。

  一是由社會組織提起公益訴訟。根據《環境保護法》第五十八條規定,對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,社會組織可以向人民法院提起訴訟。但真正實施并不容易。

  按照規定,社會組織需要滿足兩個條件:依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。這已經使許多社會組織望而卻步。再加上立案難、取證困難、人力物力財力有限等限制,社會組織發起環境公益訴訟的數量一直較少。

  最高人民法院發布的《中國環境資源審判(2020)》顯示,去年由社會組織發起的環境民事公益訴訟數量僅有103件,在全部環境公益訴訟案件里占比僅有2.9%。正是因此,自然之友法律團隊一直將精力集中于提起典型案例,以其反映突出的環境問題和影響力為重點。

  “例如這起案件反映的問題——濕地生態修復過程里對濕地自然生態造成不利影響,在全國范圍內普遍存在。我們希望相關行政機關、保護工作者和社會公眾等來共同關注,推動與濕地保護和修復相關的法律制度、技術標準的制定或完善,避免再次發生類似情況,從源頭上保護好珍貴的濕地資源。”自然之友代理人介紹道,“公益訴訟需要社會組織能有足夠的資源去推動。”

  二是由社會組織和個人向有關部門舉報。根據《環境保護法》第五十七條,公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的,有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。一般情況下,這樣的方式對于監督環境問題來說效率更高、成本也更低。自然之友在發起訴訟前,向政府部門發送建議函,正是以該條法律為準。

  但范博認為,這個方法對位于外地的社會組織或個人還好,對當地則不然。即使法律鼓勵公民參與監督,但方式屬于舉報,大家會比較忌憚。2019年基礎工程已經開工建設,“有一些人是反對建設的。但是,至今沒有聽說過連云港有個人或組織向有關部門提過意見。很多老師在這里開展研究活動,擔心被針對。這是一個問題。”

  記者了解到,對施工單位來說,在建工程項目一旦停工,腳手架、塔吊等機械設備可能進入長期閑置,預定的原材料、設備等也無法進場,可能需要退貨,造成預付款損失等情況。對當地重點項目尤其是大型投資項目而言,影響更大,很多人心存忌憚。

  如果在項目開工前,也就是在環境影響評價公示期間提建議呢?這也是第三種方式,依照《環境影響評價公眾參與辦法》規定參與監督。

  建設項目開工前,需要經過制定區域規劃并公示、編制環評報告并公示,直至完成立項,隨后對具體項目,再編制環評報告進行公示?!董h境影響評價公眾參與辦法》第五條要求,建設單位應當依法聽取環境影響評價范圍內的公民、法人和其他組織的意見,鼓勵建設單位聽取環境影響評價范圍之外的公民、法人和其他組織的意見。同時,第八條要求,建設項目環境影響評價公眾參與相關信息應當依法公開。

  經輾轉,記者聯系到某名對該領域熟悉的環保行業人士。

  “(公示)這個窗口期是參與的最佳時機,有關單位及部門需要受理相關意見。其實,公眾提起意見對多方來說是共贏。公民依法參與環境利益相關的決策活動和環境管理,是在協助行政機關進行監督。建設項目的流程得到進一步補充、完善,行政部門在審核項目時也會更嚴謹,決策更為科學。”

  她建議,先搜集到客觀、真實的信息,準確指出問題、佐證觀點,然后盡量采用書面形式,以更好地呈現訴求。并且,由于多個政府部門只收EMS信件,建議通過EMS呈遞,并在送達后致電交流。必要時,還可以向當局索要書面回復函。

  值得注意的是,能依法提交建議的主體包括公民、法人和其他組織。

  自然之友代理人對這種參與途徑表示支持:“如果缺乏被評價區域的生物多樣性本底數據調查,環境影響評價很難做出客觀的生態影響評價結論,而失實的環評一旦被批復,建設項目開工建設就可能造成不可逆的生態破壞。因此,在行政機關對環評公開征集意見時,恰恰應該發揮公眾監督的力量,在項目開工建設之前預防生態破壞的風險,避免給公共利益造成損害。”

  “自然之友一直希望能有更多專業力量參與進來,多方合作,一起更好地保護環境。也希望更多人來關注濕地議題,以減少類似問題的發生。”自然之友傳播負責人最后說道。

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